Binanews.id | Kehadiran “Makan Bergizi Gratis” sebagai janji politik yang dibawa dalam kampanye Prabowo-Gibran pada Pilpres 2024 bukan hanya sekadar program populis yang lahir dan dapat dilihat dari kalkulasi elektoral semata. Mudah untuk menyimpulkan bahwa program ini sudah jelas secara kasat mata sarat akan kepentingan yang politis.
Namun, jika ditelaah lebih dalam menggunakan lensa kebijakan publik, program ini juga memiliki serangkaian proses formulasi dari arus besar difusi kebijakan global tentang school feeding sebagai instrumen pembangunan manusia. Pertanyaannya, bagaimana proses terbentuknya MBG sebagai kebijakan dan bagaimana idenya menyebar masuk ke dalam sistem kebijakan di Indonesia saat ini?
Secara sederhana, John Kingdon (2003) melalui Multiple Streams Framework menginterpretasikan secara mendetail konsep tiga arus terpisah yakni problem stream, policy stream, dan politics stream yang bertemu secara bersamaan dan membuka jendela kebijakan (policy window). Momentum kehadiran ketiga arus itu terjadi bersamaan menjelang dan sesaat setelah pilpres 2024.
Berawal dari kasus stunting yang masih sangat tinggi berdasarkan hasil Survei Kesehatan Indonesia (SKI) 2023, prevalensi stunting nasional akhir tahun 2023 adalah 21,5% (Kemenkes RI, 2023). Permintaan untuk penyelesaian masalah stunting ini dijadikan salah satu program prioritas nasional telah mencapai titik jenuh yang tidak terbantahkan. Data tersebut menunjukkan simbol dari kegagalan gizi jangka panjang yang apabila dibiarkan akan berdampak signifikan di masa yang akan datang. Maka dari itu, wajar saja adanya kekhawatiran besar bahwa rendahnya kualitas sumber daya manusia akan terjadi dan menghambat ambisi Indonesia untuk mencapai Indonesia Emas pada tahun 2045.
ADVERTISEMENT
SCROLL TO RESUME CONTENT
Kerangka masalah ini menginterpretasikan justifikasi bahwa perlu intervensi langsung melalui suatu program khusus untuk saat ini melalui pemerintah yang bertindak dalam pemenuhan kebutuhan dasar anak-anak. Berbagai faktor inilah yang menjadi problem stream-nya.
Policy stream muncul dalam wujud gagasan program makan sekolah yang sudah lama dipraktikkan di berbagai negara. Lesson drawing dari tim kebijakan Prabowo mempelajari berbagai program makan sekolah di India, Brasil, Tiongkok, dan Amerika Serikat yang telah terbukti berhasil meningkatkan asupan gizi dan produktivitas di negara-negara tersebut (Rose, 1991).
Salah satu yang dijadikan sampel misalnya ketika kunjungan Prabowo ke sebuah sekolah di Beijing yang menerapkan program makan siang gratis menjadi salah satu proses pembelajaran kebijakan simbolik yang menjadi fondasi dari kebijakan ini. Namun, proses lesson drawing ini tidak bisa dibaca sepihak sebagai keberhasilan semata.
Pemerintah Indonesia menunjukkan apa yang Herbert Simon (1957) sebut sebagai Bounded Rationality yakni keterbatasan kognitif pembuat keputusan yang memilih solusi yang “cukup memuaskan” (satisficing) ketimbang yang paling optimal. MBG dipilih karena tekanan politik dan popularitas global (policy diffusion), namun mengabaikan alternatif intervensi gizi yang lebih murah dan logistiknya lebih sederhana, seperti fortifikasi pangan berbasis rumah tangga atau penguatan Posyandu di 1.000 Hari Pertama Kehidupan (HPK).
Penting pula dicatat negative lesson drawing: di India, program PM POSHAN (sebelumnya Mid-Day Meal Scheme) yang menjangkau lebih dari 118 juta anak (Ministry of Education, Government of India, 2023) justru kerap tersandung skandal korupsi pengadaan bahan makanan dan rendahnya standar higienitas yang berpotensi besar terjadi juga di Indonesia. Keberhasilan di Brasil tidak menjamin replikasi sukses di Indonesia tanpa reformasi birokrasi di tingkat desa yang seringkali menjadi bottleneck.
Sementara itu momentum politics stream hadir lewat kontestasi elektoral pada Pilpres 2024. Berdasarkan Survei Litbang Kompas (2024) ditemukan bahwa Makan/Susu Gratis yang kini menjadi MBG adalah bagian dari janji program ekonomi yang paling diingat pemilih dari pasangan Prabowo-Gibran. Maka jelas ketika pasangan ini memenangkan kontestasi, MBG menjadi simbol politik dan komitmen yang tidak mudah untuk ditarik kembali. Policy window terbuka lebar dengan kemenangan elektoral, sehingga pemerintahan baru segera mempercepat proses institusionalisasi program dan ekspansinya. Secara institusionalisasi, langkah paling signifikan dalam proses formulasi MBG adalah pembentukan Badan Gizi Nasional (BGN) melalui Peraturan Presiden yang ditandatangani Presiden Jokowi yang masih menjabat saat itu sebagai warisan transisi kelembagaan. Pilihan dan keputusan besar meninggalkan Kementerian Pendidikan, Kementerian Kesehatan, atau Kementerian Sosial, BGN dianggap merupakan pilihan desain kelembagaan yang signifikan dan memiliki pro kontra di dalamnya.
Dinamika formulasi proses penamaan program yang berawal dari “Makan Siang Gratis” menyimpan lebih dari sekadar perubahan diksi. Istilah awal “Makan Siang Gratis” menempatkan program ini dalam logika meal-based policy yang pada awalnya kebijakan ini didefinisikan oleh waktu (siang hari) dan lokasi (sekolah), sebagaimana lazimnya program school lunch di Amerika Serikat. Namun Prabowo mengubahnya menjadi “Makan Bergizi Gratis” dengan alasan fleksibilitas waktu dan penekanan pada kecukupan gizi sebagai substansi utama.
Secara semantik, pergeseran ini bukan sekadar kosmetik nama dan tidak lagi didefinisikan oleh kapan dan di mana makanan diberikan, melainkan oleh apa yang harus terkandung di dalamnya. Ini adalah pergeseran yang mengubah ruang cakupan yang jauh lebih luas dari semula hanya siswa sekolah pada jam makan siang, menjadi balita, ibu hamil, dan ibu menyusui yang bisa dilayani kapan saja. Dalam perspektif formulasi kebijakan, keputusan semantik semacam ini bukan hal trivial: ia mendefinisikan ulang siapa target populasinya, bagaimana delivery mechanism-nya dirancang, dan standar apa yang digunakan untuk mengukur keberhasilan program. Dengan kata lain, perubahan nama itu adalah perubahan desain kebijakan yang terselubung dalam rebranding. Pergeseran semantik inilah yang kemudian membuka pintu bagi MBG untuk dibaca bukan hanya sebagai program makan sekolah, melainkan sebagai instrumen perlindungan sosial berbasis gizi yang lebih luas.
Difusi kebijakan adalah proses di mana sebuah gagasan atau desain kebijakan menyebar dari satu negara ke negara lain. Dalam konteks kasus MBG ini, kita dapat mendeskripsikannya bahwa terdapat tiga jalur difusi yang teridentifikasi: (1) lesson drawing melalui kunjungan langsung, (2) emulation atau peniruan simbolik dari program yang populer secara global, dan (3) tekanan normatif dari organisasi internasional.
Pada jalur lesson drawing, Kunjungan ke Tiongkok mendesain program makan sekolah yang menjangkau puluhan juta anak di daerah pedesaan miskin (Global Child Nutrition Foundation, 2024) dengan memastikan standar gizi berbasis pedoman nasional. Sementara itu, kunjungan ke Brasil membuka dialog tentang Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), program yang bahkan dianggap sebagai salah satu yang paling canggih secara desain di dunia karena mengintegrasikan tujuan gizi, pendidikan, dan penguatan pertanian keluarga dalam satu regulasi yang mengikat, dengan cakupan lebih dari 40 juta siswa dan kewajiban 30 persen pengadaan dari petani keluarga lokal (Government of Brazil, Ministry of Education, 2023).
Kemudian jalur emulation dapat dipahami dari narasi kebijakan MBG mengenai pencapaian besar negara-negara besar lain. Fase pilot dilakukan sebelum peluncuran nasional pada Januari 2025, BGN melakukannya di sejumlah daerah seperti Tangerang, Solo, Surabaya dan Bogor. Fungsi dari uji coba ini sebagai learning phase untuk memfinalisasi desain menu, pola kemitraan, dan skema pengadaan. Meskipun erat dengan kepentingan politis dibandingkan dengan teknokratis, detail teknis formulasi masih terus dikonsolidasikan.
Per Maret 2026, BGN melaporkan MBG telah menjangkau 61,2 juta penerima manfaat (BGN, 2026) termasuk sekitar 49 juta siswa sekolah, menjadikan Indonesia negara dengan program makan sekolah terbesar kedua di dunia setelah India yang dianggap mengindikasikan bahwa pencapaian skala besar menjadi tujuan legitimasi tersendiri. India dengan PM POSHAN telah menjangkau lebih dari 118 juta anak dijadikan tolok ukur ambisius yang ingin didekati Indonesia untuk mengeskalasi dan ekspansi program ini.
Klaim Indonesia sebagai “nomor dua terbesar di dunia” dengan 61,2 juta penerima manfaat dan anggaran yang pada tahun 2026 mencapai Rp 335 triliun ini adalah ironi yang perlu dibaca secara kritis. Skala besar tidak otomatis berarti efektif secara klinis. Pertanyaan kritisnya bukan seberapa banyak yang berhasil dijangkau, melainkan seberapa tepat sasaran intervensi yang diberikan. Stunting secara medis terjadi dan ditentukan pada 1.000 Hari Pertama Kehidupan (HPK) yakni sejak janin hingga anak usia dua tahun yang jelas bukan pada usia sekolah dasar. Artinya, memberi makan anak sekolah adalah intervensi yang secara klinis “terlambat” untuk mengatasi akar stunting. Ini adalah kritik tajam yang tidak cukup hanya dijawab dengan memperluas cakupan program, melainkan perlu dijawab dengan mereorientasi prioritas anggaran ke intervensi 1.000 HPK yang lebih efektif secara cost-benefit.
Sementara secara tekanan internasional normatif, survei dari Global Child Nutrition Foundation mendokumentasikan bahwa program makan sekolah telah diadopsi di sekitar 174 negara dan sekitar 107 negara telah menginstitusikannya sebagai kebijakan nasional (Global Child Nutrition Foundation, 2023). Meski banyak terinspirasi dari pengalaman global, MBG bukan tiruan mentah. Ada elemen yang diadopsi, ada yang dimodifikasi, dan ada yang benar-benar merupakan inovasi domestik. Di sisi adopsi, MBG mengambil logika dasar school feeding sebagai instrumen ganda yang menjawab masalah gizi dan pendidikan sekaligus, sebagaimana dilakukan oleh semua program rujukannya. Penekanan pada standar gizi juga mengikuti tren global di mana program makan sekolah tidak hanya soal mengisi perut tetapi memastikan asupan gizi yang terukur. Hasil modifikasi MBG tidak berkutat pada anak saja, namun juga mencakup balita, ibu hamil dan ibu menyusui. Dengan kata lain, inti masalah gizi yang ingin diselesaikan yakni beban gizi ganda di Indonesia fokus juga pada intervensi di seribu hari pertama kehidupan. Modifikasi ini dibuat sedemikian rupa agar MBG lebih mendekati spektrum perlindungan sosial berbasis gizi, dan tidak persis mengikuti desain rujukan manapun.
Meskipun begitu, di sisi kelembagaan, penempatan MBG di bawah BGN yang mengesampingkan kementerian sektoral juga merupakan pilihan desain domestik yang banyak memicu perdebatan. Pilihan desain kelembagaan menempatkan MBG di bawah BGN yang bersifat sentralistis justru membuka ruang risiko korupsi sistemik. BGN sebagai badan baru yang bersifat lintas-sektoral secara struktural memang lebih fleksibel untuk mengoperasikan program yang cross-cutting semacam ini, meskipun fleksibilitas itulah yang pada akhirnya turut membuka celah dalam tata kelolanya. KPK telah mencium potensi kecurangan sejak 2025, termasuk pemotongan nilai makanan dari Rp 10.000 menjadi hanya Rp 8.000 per porsi yang diterima siswa (CNN Indonesia, 2024). Transparency International Indonesia (TII) dalam laporannya tahun 2025 mengidentifikasi bahwa lemahnya tata kelola, konflik kepentingan, dan pengadaan yang tidak akuntabel menjadikan MBG rentan terhadap rent-seeking sistemik (Kontan, 2025; CNN Indonesia, 2024). CELIOS bahkan mensimulasikan potensi korupsi sebesar Rp 8,52 triliun (CELIOS, 2025) apabila skema sentralistis dipertahankan, sementara potensi inefisiensi anggaran secara keseluruhan diperkirakan mencapai Rp 131 triliun (Darmawan, 2025). Ini berbeda jauh dengan desain Brasil yang mewajibkan 30 persen pembelian dari petani keluarga lokal. Kondisi ini menunjukkan bahwa “belajar dari Brasil” belum sepenuhnya selesai serta mekanisme akuntabilitas inilah yang belum dimiliki Indonesia.
Untuk mempertajam analisis difusi ini, kerangka Policy Transfer yang dikembangkan Dolowitz dan Marsh (2000) saya gunakan sebagai pisau bedah untuk mengupas secara tajam bagaimana difusi kebijakan dilakukan untuk Program MBG. Kerangka ini mengajukan tiga pertanyaan kunci: siapa yang melakukan transfer, apa yang ditransfer, dan mengapa kebijakan tersebut dipilih. Dalam kasus MBG, aktor transfernya bukan hanya pemerintah secara institusional, melainkan dimulai dari aktor politik yang secara aktif melakukan perjalanan diplomatik ke Tiongkok, Brasil, India, dan Amerika Serikat untuk mempelajari desain program school feeding di masing-masing negara. Objek yang ditransfer pun bersifat berlapis yang tidak terbatas pada ide dasar pemberian makan gratis, namun juga mencakup desain kelembagaan (pembentukan badan khusus setara BGN), instrumen kebijakan (standar gizi nasional berbasis pedoman ilmiah), dan sebagian prosedur administratif (mekanisme distribusi berbasis satuan pelayanan). Adapun alasan pemilihan kebijakan ini lebih politis dibandingkan teknokratis yang didorong oleh kombinasi antara tekanan normatif global (174 negara telah mengadopsi school feeding), besarnya angka stunting di Indonesia yang perlu penanganan dan percepatan dalam penanganan, serta kebutuhan legitimasi elektoral domestik yang menjadikan program ini tidak bisa diabaikan pasca kemenangan Pilpres 2024. Dengan demikian, MBG adalah contoh voluntary transfer yang didorong dari atas, bukan coercive transfer akibat tekanan lembaga internasional, namun tetap tidak sepenuhnya bebas dari logika bounded rationality yang membatasi eksplorasi alternatif kebijakan yang lebih efisien secara biaya.
Di luar risiko fiskal yang dimiliki dari program MBG ini, terdapat dua risiko substantif yang perlu masuk dalam analisis. Pertama, risiko kapasitas lokal: standarisasi gizi di pelosok sangat sulit dikontrol karena ketergantungan pada UMKM lokal yang belum tentu memenuhi standar higienitas. Fakta bahwa total korban keracunan MBG dari 2025 hingga awal Januari 2026 mencapai 21.254 orang adalah bukti empiris bahwa risiko food poisoning massal bukan hipotesis, melainkan kenyataan operasional, di mana angka tersebut merupakan akumulasi dari berbagai laporan insiden yang terdokumentasi secara terpisah oleh JPPI (2026), BBC Indonesia (2026), dan sejumlah dinas kesehatan daerah, meskipun hingga saat ini belum ada laporan resmi tunggal dari BGN yang mengkonsolidasikannya secara terbuka. Kedua, risiko ketergantungan (dependency): MBG berisiko menciptakan ketergantungan masyarakat pada negara, bukan kemandirian pangan keluarga. Program ini memerlukan exit strategy yang jelas atau integrasi dengan edukasi nutrisi orang tua, agar tidak sekadar menjadi “bagi-bagi piring” yang populis tanpa dampak gizi jangka panjang.
Menariknya, ketiga kerangka analisis yang digunakan dalam esai ini sesungguhnya saling melengkapi satu sama lain. Proses lesson drawing dari India, Brasil, dan Tiongkok memperkaya policy stream dengan solusi yang sudah teruji secara global, sementara tekanan normatif internasional dari 174 negara yang mengadopsi school feeding mempercepat penerimaan ide tersebut sebagai solusi paling masuk akal. Ketika momentum politics stream akhirnya hadir melalui kemenangan elektoral Prabowo-Gibran, policy window terbuka dalam kondisi ketiga arus sudah matang, dan MBG pun mengalir masuk sebagai kebijakan yang tampak tidak terelakkan. MBG adalah contoh menarik dari bagaimana kebijakan publik modern terbentuk: ia lahir dari pertemuan masalah sosial yang nyata, gagasan yang telah teruji di tempat lain, dan momentum politik yang tepat. Dari perspektif formulasi, ia merepresentasikan kebijakan “besar dari awal” yang didorong dari atas (top-down), sementara dari perspektif difusi, ia adalah hasil dari transmisi ide yang disengaja dari beberapa negara sekaligus dengan penyesuaian konteks domestik yang signifikan.
Tantangan ke depan bukan lagi soal apakah MBG harus ada, melainkan apakah MBG adalah instrumen yang paling efisien untuk tujuan yang dicanangkan. Membandingkan efektivitas setiap Rp 1 yang dikeluarkan untuk MBG versus penguatan Puskesmas, sanitasi air bersih, atau intervensi 1.000 HPK adalah pertanyaan analisis kebijakan yang harus dijawab secara jujur, bukan dihindari demi menjaga konsistensi narasi politik.
Inilah batas antara kebijakan yang lahir dari evidence dan kebijakan yang lahir semata dari bounded rationality yang terkungkung tekanan elektoral. Secara praktis, setidaknya ada tiga langkah reorientasi yang layak dipertimbangkan. Pertama, mengalokasikan secara wajib sebagian anggaran MBG untuk intervensi spesifik 1.000 HPK seperti suplementasi ibu hamil dan edukasi gizi keluarga. Kedua, mengadopsi mekanisme pembelian lokal yang mengikat sebagaimana Brasil mewajibkan 30 persen pengadaan dari petani keluarga, sehingga program ini turut memperkuat ketahanan pangan di tingkat desa. Ketiga, mengintegrasikan MBG dengan program edukasi nutrisi orang tua agar tidak melahirkan ketergantungan struktural masyarakat pada negara dalam jangka panjang. Pada akhirnya, MBG hanya akan menjadi warisan kebijakan yang bermakna apabila ia berani bertransformasi dari sekadar simbol politik menjadi instrumen perubahan gizi yang terukur, berbasis bukti, dan berkeadilan bagi seluruh lapisan masyarakat Indonesia.[]
